强化财政要素保障 拓宽资金来源渠道

 积极推动濮阳新型城镇化进程

党组书记、局长　　樊相奇

　　按：此文发表于12月1日的《濮阳日报》，现全文刊发登，望认真学习。

　　新型城镇化的核心是“以人为本”，首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住农业转移人口有序实现市民化。在市民化进程中，为满足农业转移人口在城市的基本公共服务和社会保障需求，政府、企业和个人都产生了庞大的成本。在市民化成本构成中，地方政府应是主要分担者，企业和个人则为辅助分担者，这不仅是地方政府的职责所在，更是全面深化改革和转变政府职能的现实要求。
　　党的十八届三中全会明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政部门作为政府的重要经济管理部门，一头挑着公平，一头挑着效率，在支持经济发展、保障改善民生、推动基本公共服务均等化等方面，理应发挥职能作用、承担更大责任，为推进全市新型城镇化系列目标的顺利实现提供财政支撑。

　　一、完善财税扶持政策，强化财政要素保障
　　按照“一基本两牵动三保障”的新型城镇化实现途径，围绕重点问题和关键领域，坚持以人为核心，深化财政管理改革，不断提高新型城镇化的质量和水平，保障新型城镇化建设顺利开展。
　　（一）深化土地制度改革。财政部门要充分发挥协调、配合与服务保障的职能，主动参与深化土地制度改革，加快推进新型城镇建设和农民非农化进程，支持建立允许农村土地流转、出租、抵押的制度，使农民的土地能变为有价值的资产，形成进城的“资本实力”。一是大力推行农村土地流转制度，允许农民通过向经营大户或专业化的农业合作组织、生产公司转让、出租土地承包经营权，使农民可以在不直接参与土地经营的同时，也能获得相应的土地收益。二是完善征地补偿机制，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同市、同价、同权”，使广大农民能够在土地转让中获得与城市居民同等的补偿权利和相应收益。同时，探索建立多元化的经营机制和利益补偿机制，比如，通过集体土地入股参与城镇开发等形式，使农民既可进城，又可在城镇化建设中获得稳定的收益，实现安居乐业。三是探索建立农民土地及房屋抵押质押信贷制度，解决农民融资难题，使农民能够通过对资产的合理处置，获得建（购）房或从事经营活动的资金支持。四是建立进城入镇农民的住房保障体系，可以借鉴城市保障性住房建设经验，探索通过允许农民宅基地置换优先享有住房保障待遇等政策，使农民能够比较体面地进城，并成为有实力参与新型城镇化建设的新居民。
　　（二）推动户籍制度改革。要加快推进新型城镇化，就必须解决广大农民游离于城乡之间的问题。财政部门要发挥公共财政职能，支持引导农民转变成市民，让他们共享改革发展成果，同沐公共财政阳光，真正体现公共服务均等化。一是支持加快户籍制度改革，建立城乡统一的户籍登记制度，放宽户籍限制特别是在城镇落户政策，打破农民变市民的户籍障碍，为农民迁入城镇，发展二、三产业创造条件。二是积极推进社会保障体系城乡一体化建设，逐步建立农民与城镇居民衔接一致的教育、医疗、就业、低保等政府公共服务保障体系，积极探索城乡一体化的居民养老、医疗保险并轨保障机制，使城乡居民能够同等地享受社会保障服务，有尊严地在城镇安居乐业。三是根据新型城镇化、新型工业化对农民转移就业的特点和要求，以及城市新区、产业集聚区发展需要，大力开展有针对性地农村劳动力转移就业技能培训，使农民能够真正拥有一技之长，尽快实现在城镇就业，过上幸福生活。
　　（三）促进城镇产业发展。在新型城镇化建设过程中，必须按照一、二、三产业互动，城乡经济共融的原则，促进三类产业在城乡合理布局、优势互补，重点要完善财税扶持政策，引导和鼓励更多的社会资金、资源向城镇聚集，支持城镇产业发展，形成新型工业化和新型城镇化良性互动的发展格局。一是要创新财政工业企业发展投入机制，建立产业集聚区发展专项资金，对重点企业生产性建设和技术改造贷款实行财政贴息，加大对企业品牌创新、出口创汇、利税增长大户的奖励力度，加快培育一批喊得响、带动强的龙头企业。同时，通过加大投入、创新融资方式等多渠道筹措资金，加快产业集聚区道路、管网等配套设施建设，为推进产业集聚搭建平台，为入园企业早日投产创造条件。二是制定优惠政策，通过企业原址土地出让收益安排、项目支持等方式，鼓励城区企业“退城入园”，支持“退城入园”企业扩大生产规模，加快成为骨干财源企业。同时，抓住中心城市结构调整和产业转型的契机，积极引导部分规模适度、成长前景好、产业技术相近、劳动密集型的中小企业流向县区和乡镇，通过小城镇吸纳，帮助其做大做强。三是利用财政贴息、补助等手段，扶持本地传统优势企业发展，使其成为对城镇发展具备竞争力和支撑力的特色产业。同时，积极争取和落实中央、省对生产经营性企业财政扶持政策，创新项目资金扶持企业方式，实行“改无偿使用为有偿使用、改一次投入为滚动使用、改资金投入为资本注入”，进一步提高资金使用效益。四是整合土地利用政策，探索通过切块城镇建设用地指标、允许农民宅基地置换城镇建设用地、适度放宽城镇非耕地建设用地报批等多种途径，支持城镇的产业发展。五是加大开放合作与招商引资经费保障力度，支持承接产业转移，支持从市场找项目、引项目，既加快产业培育步伐，又不断增加就业岗位，使农民“离土不离乡”，实现农村劳动力有序转移。

　　二、创新资金筹措机制，拓宽城镇化发展资金渠道
　　转变理财观念，正确处理政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，采取“多条腿走路”的办法，综合运用税收、参股、贴息、担保等手段，吸引更多民间工商资本、民营资本参与新型城镇建设，进一步激发市场和社会活力，破解新型城镇化发展资金“瓶颈”，并建立资金投入的长效机制。  
　　（一）用好用活新型城镇化发展基金。积极争取“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”这三支我省新型城镇化发展基金的支持，市县应尽快设立子基金，实现母子基金联动，争取更多资金支持。
　　（二）推广运用政府和社会资本合作模式。建立项目征集跟踪机制，在交通、供水、供暖、供气、地下综合管廊、垃圾和污水处理、环境综合治理、教育、医疗、保障性安居工程等基础设施和公共服务领域，广泛筛选适宜采用PPP模式的项目，纳入各级财政PPP备选项目库，分批次向社会公开推介。按照政府采购方式，选择优质社会资本参与项目投资运营，通过引入市场机制，进一步强化城镇综合基础设施支撑能力，改善城镇生态环境，提高城镇居民基本公共服务水平。
　　（三）创新投融资体制机制。逐步建立政府、企业、个人共同投资的多形式、多元化、多渠道的城镇化建设投资体系。 强化财政资金和政策引导作用，通过财政奖补、以奖代补、贷款贴息等方式调动社会资本参与城乡基础设施、旧城改造、城中村改造、新型农村社区和教育、医疗、住房保障等社会事业建设的积极性。鼓励金融机构来濮设立分支机构，建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制，加强对各类政府投融资平台的支持，加大对我市的信贷投放。支持各县区根据各自情况对以财政为依托或财政参股的各类投融资公司进行适当合并，将投融资公司做大做强。坚持以市场化为原则，尽快完善投融资公司的法人治理结构，明确其发展方向、主营业务和投资重点。努力争取更多地方政府债券额度。鼓励通过发行城投企业债券或信托产品、扶持企业上市等直接融资形式，扩大直接融资规模。支持挖掘盘活国有资源、资产、资金、资本，通过拍卖经营权、城市基础设施有偿使用权、冠名权等形式融集城镇建设资金。

　　三、坚持依法科学理财，提高资金使用绩效
　　进一步整合和盘活财政资金，完善资金分配和管理模式，使之与预期城镇化绩效目标相结合，与预算执行进度、监督检查结果、实施效果等挂钩，切实强化财政支出绩效评价管理，提高财政资金使用效益。
　　（一）加强规划引导、保障任务落实。发挥中期财政规划对经济社会发展综合规划、分部门分行业专项规划的约束和保障作用，在充分考虑政府可用财力基础上，将科学推进新型城镇化发展的支出需求，系统编入各级政府及部门收支预算。增强政府统筹能力，支持新型城镇化工作有序推进，保障市委、市政府的重大决策部署得以落实。
　　（二）统筹安排资金、支持重点领域。会同有关部门建立健全资金管理制度，完善管理办法，采取有效措施，推进项目资金管理的规范有序进行。继续深化财政预算支出管理改革，统筹使用中央、省资金和各级政府可用财力，完善财政资金分配方式和投入方式，综合考虑科学推进新型城镇化发展的支出重点。
　　（三）强化监督检查、提高资金绩效。会同审计部门、有关主管部门，认真履行监管职责，运用财务会计、投资评审、信息网络技术等手段，加强对新型城镇化资金相关项目资金使用、分配、管理的监督检查，及时查处和纠正违规问题，坚决杜绝截留、挤占和挪用专项资金现象，确保资金安全规范高效使用。加强预算绩效评价制度建设，积极开展政府投资项目的绩效评价，科学运用评价结果，逐步建立与绩效评价结果相衔接的新型城镇化建设资金预算安排和分配管理机制，确保“好钢都用刀刃上”，切实提高资金使用效益。
　　此外，需要指出的是，虽然地方政府是农业转移人口市民化成本的主要负担者，但政府的财政能力是有限的，仅仅依靠各级政府并不能完全分担市民化过程中产生的巨额成本。新型城镇化还必须充分发挥社会、企业和个人的作用，构建“三位一体”的成本分担机制，让各方直接或间接分担市民化成本，这是有序推进农业转移人口市民化的重要保障。一方面，要通过社会组织吸纳社会资本，投向农业转移人口就业培训、城市文化传播、应急救济等方面，减少市民化直接成本；另一方面，要在考虑社会资本逐利性的前提下，通过制度创新，吸引社会资本参与农业转移人口市民化进程。例如，通过创新农村产权制度，减少农业转移人口的农村资产变现损失，提高农业转移人口分担市民化成本的能力。通过投资方式、盈利模式和监管制度等创新，吸引社会资本参与城市基础设施建设和公共服务，减少政府分担市民化成本的压力等。