樊相奇同志

在2015年市级部门预算编制工作会议上的

讲  话

（2014年11月14日）

同志们：

今天的会议，是经市政府批准召开的一次重要会议。本次会议的主要任务是，贯彻落实新《预算法》，总结分析部门预算编制取得的成绩和存在的问题，动员各部门、各单位进一步提高认识，确保按时高质量地完成2015年部门预算编制工作。下面，我主要讲五个方面的意见：

一、贯彻落实《预算法》

素有“经济宪法”之称的《预算法》已完成实施20年来的首次大修，并将于2015年1月1日起施行。财政是国家治理的基础和重要支柱，此次修改突出预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等，传递出建立现代财政制度的改革方向。以下几个关键点（也是新法亮点）需要我们特别重视。

一是政府全部收支纳入预算，接受人民监督。新《预算法》一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动。经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。部门预算作为编制一般公共预算的基础和组成部分，应依法认真编报。

二是避免“过头税”，预算审核重点转向支出预算和政策。原《预算法》规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。这在客观上容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”。新《预算法》旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态向支出预算和政策拓展，即由偏重收入调整为重视支出预算的审查。这就要求我们在编制部门预算时要按规定细化预算特别是支出预算的编制，以符合预算公开要求和便于人大依法监督。对于预算不够细化问题，新《预算法》第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。执行以上规定，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，防止虚报冒领财政资金，防止项目支出相互挤占挪用。

三是“预算公开”入法，从源头防治腐败。与原《预算法》相比，新《预算法》首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是《预算法》修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。

四是严格债务管理，防范债务风险。相比原《预算法》，新《预算法》为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存在风险隐患。

按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新《预算法》第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

五是“勤俭节约”入法，违纪铁腕追责。针对现实中的奢侈浪费问题，新《预算法》对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。相对于原《预算法》仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新《预算法》重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分，构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

二、切实提高对部门预算重要性的认识

实行部门预算，是深化财政管理体制改革的重要内容，具有十分重要的意义。一是实行部门预算是实现依法理财的需要。实行部门预算管理是《预算法》的基本要求，通过部门预算编制、财政审核、人大批准后，即具有法律效力。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也明确要求完善依法行政的财政保障机制，完善集中统一的公共财政体制，实现规范的部门预算；二是优化财政体制的需要。有利于优化财政资源配置，提高财政资金使用绩效，集中财力保重点支出。三是落实中央厉行节约精神、从源头上预防腐败的需要。通过部门预算的编制，各级各部门各类收入全部纳入综合预算，单位经费统一由财政纳入预算予以保障，通过采取压缩一般性支出和支出安排落实到具体项目等措施，资金分配更加公开、公正、透明。

三、部门预算编制取得的成绩和存在问题

经过各预算单位和财政部门几年来的共同努力，我市部门预算改革取得了明显成效。主要体现在以下几个方面：一是理财水平不断提高，科学理财、依法理财逐步走上规范化轨道；二是财政保障能力不断增强，基本支出、重点支出得到较好保障；三是资金使用效益不断提高，财政支出管理机制逐步健全，财政资源配置进一步优化；四是部门预算从基层预算单位编起，经过“两上两下”编审，在确立单位部门预算主体地位的同时，预算执行到位率不断提升，预算约束力不断增强，部门预算编制和执行调结构、扩内需、保重点、促发展、护稳定的功能得到进一步发挥。

在肯定成绩的同时，我们也要清醒地认识到，我市部门预算编制工作还存在的一些突出问题：一是基础工作不扎实。个别单位工作不认真、不负责，填报数据不真实、不准确，数据之间甚至存在逻辑性错误。二是工作缺乏计划性。部分单位对本单位年度工作把握不全面，预算编制随意性较大，预算执行中频繁要求调整和追加。三是工作重点把握不准确。有些单位不理解市委市政府工作意图，甚至故意将非重点工作需要先安排进部门预算，然后再以完成重点工作为由要求追加预算，影响了重点支出需要，给财政预算平衡造成了一定影响。四是预算细化不到位。在编制项目预算时，对工作事项研究不深入，支出内容不具体、不清楚。

以上问题的存在，主要有两个方面的原因，一是单位工作人员特别是单位负责人，对部门预算编制工作的重要性认识不到位；二是工作人员业务不熟练，政策把握不准，责任心不强。因此，各部门、各单位一定要认真学习和贯彻落实新《预算法》，高度重视细化部门预算编制、加强人大预算审查职能、全面公开预算等管理措施对部门预算编制的影响，认真总结分析，为做好编制工作奠定坚实的思想和业务基础。

四、突出重点，认真做好部门预算编制各项具体工作

近年来，面对错综复杂的经济形势，全市上下以科学发展观为指导，全面贯彻市委、市政府决策部署，紧紧围绕“二三五”发展目标，以提升求进为总基调，加快转方式调结构，经济社会保持了良好发展态势，财政收入保持了较快增长。但同时也要清醒地看到，受国内外经济形势影响，我国已进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加的发展阶段，财政收入中低速增长将成为新常态，稳增长、调结构、促改革、惠民生支出刚性增强；中央、省财政收入增长缓慢，争取补助难度加大；同时，地方政府性债务增长较快，还款压力增加。今后一段时期我市财政形势将更加严峻、收支矛盾更加突出。

根据财政收支形势，2015年预算编制要重点做好以下几个方面的工作：

（一）加强综合预算管理

一是实施全口径预算管理。按照“先有预算、后有支出”原则，各部门2015年预算要将收入和支出全部纳入预算，未列入预算的，原则上不得发生支出。各部门尤其要将行政事业性收费和国有资产（资源）有偿使用收入等非税收入、部门上年结转结余资金、非本级财政拨款收入等财政性资金全部纳入预算，事业收入、经营收入、其他收入等要足额编入预算，按照综合预算要求，统筹安排各项支出，缩小部门预决算差距。二是强化结余结转资金管理。市级预算资金安排形成的一年以上的部门预算指标和用款额度剩余全部收回，年底不再办理结转，确需安排的纳入以后年度预算；上级专项转移支付形成的部门用款额度结余统一收回，上级专项转移支付形成的部门指标结转两年及以上仍未使用完毕的视同结余收回，结转两年以内的要编入年度预算。三是清理整合财政资金。各部门要在对现有专项资金进行全面梳理、评估的基础上，围绕本部门职能，清理、整合、归并专项资金，集中财力办大事。

（二）严管项目保障重点

一是统筹提出专项资金（重点项目支出）安排建议。各部门要以促进全市经济社会全面发展为目标，以省和市委、市政府批准实施的涉及本部门的综合经济发展规划、分部门分行业专项规划和政策为基础，围绕2015年预期发展目标、重点工作任务，预期绩效目标等方面，结合财政支出保障范围，提出项目安排建议。二是严格项目准入条件。纳入2015年专项资金支出预算的项目，需同时具备以下条件：国家、省和市委、市政府有明确政策或要求，与部门职能高度相关，属市级财政支出保障和支持范围，绩效目标明确，具有明确项目内容和实施计划，经过论证（或经市委市政府批准），具备实施或开工条件，达到专项资金细化管理要求，预算年度内可支付完毕。不符合条件的不列入2015年预算，但可暂列入备选项目库。

（三）加强一般性支出的管理

一是单列“三公”经费。各部门要按经济分类单列公务接待、因公临时出国（境）、公务用车购置和运行经费。其中：公务接待经费、因公临时出国（境）经费根据计划年度工作任务确定；符合要求的公务用车购置要严格执行公务用车管理规定和配备标准，未经批准不得编制购置和更新车辆经费计划。“三公”经费单列后，单位其他公用经费和一般性项目支出不得再支出“三公”经费。二是控制“三公”经费规模。各部门要将“三公”经费全部纳入部门预算管理，2015年“三公”经费支出计划原则上不得超过2014年支出控制数。三是规范会议费和培训费编制。根据《濮阳市市级会议费管理办法》（濮政办〔2014〕99号）、《关于进一步加强市级“三公”经费和会议费管理的通知》（濮财预〔2014〕31号）等规定，各部门应当严格控制会议规模；会议费应纳入部门预算，并按要求编制政府采购预算。按照《濮阳市市直机关培训费管理办法》（濮财行〔2014〕16号）规定程序批准并备案的年度培训计划，可以提出培训费预算。会议费、培训费要细化到具体项目，执行中不得突破。

（四）细化编制内容

一是提高年初预算到位率。各部门在编制2015年预算基本支出时，按支出功能分类明细到“项”级预算科目和基层预算执行单位，同时按支出经济分类细化到“款”级。预算一经市人代会审查批准，必须严格按预算编制确定的支出经济分类科目执行，按照批准的项目落实到预算执行单位，执行中非经法定程序不得调整或挤占挪用。列入2015年度预算的专项资金，要细化到项目，尽可能明确到单位，原则上不得再预留待分支出。二是加强非税支出编制。各有关部门要在准确预测非税收入的基础上科学编制支出计划，并按照近年实际支出情况细化到具体项目。凡支出项目不具体或未列入部门收入预算的，不予安排支出或追加预算。除特殊情况外，非税支出预算按下列原则编制：政府性基金收入、专项收入，按收入预算全部编列项目支出；行政事业性收费支出预算，差额和自收自支单位按收入预算的全额编列项目支出，教育单位按收入预算的90%编列项目支出，其他单位按收入预算的70%编列项目支出；国有资源（资产）有偿使用收入按收入预算的80%编列项目支出；罚没收入按收入预算的70%安排项目支出。三是细化政府采购和资产购置预算。各部门2015年度预算中使用财政性资金采购货物、工程和服务，凡属于政府集中采购目录及限额标准规定管理范围的，要逐项编制政府采购预算；涉及资产购置的，要相应编制资产购置预算。

（五）完善支出标准体系

根据国家和省、市有关规定，调整政府购买服务人员最低工资标准，由13200元/年提高到15000元/年；调整在押、服刑人员生活费标准，由2100元/年提高到3150元/年；增设强制戒毒人员生活费标准3210元/年；调整市属小学、初中学校生均经费部门预算定额标准，由320元/年、460元/年分别提高到420元/年、560元/年；调整特殊教育学校生均经费部门预算定额标准，由775元/年提高到3730元/年。

（六）推进部门预算公开工作

按照《政府信息公开条例》和省、市有关规定，全面推进部门预算公开工作。各部门要强化主体责任意识，认真做好部门预算公开。按有关要求，除涉密部门和事项外，2015年各部门负责公开自身的部门预算和“三公经费”。同时，要建立预算公开反馈机制，加强宣传解释工作。

（七）做好政府债务清理工作

按新《预算法》要求，从2015年起政府债务要纳入预算管理。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，2015年度作为过渡期，地方政府还可以通过银行借款等方式对在建项目继续融资借新还旧，2016年以后年度只能通过省政府发行政府债券的方式，举借基础设施等需要政府负担直接偿还的债务。近年来，我市政府债务增长较快，还款压力很大，做好存量债务清理上报和发债准备，对我市经济稳步健康发展十分重要。各单位一定要高度重视，严格按照《财政部关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》（财预〔2014〕351号）等规定，提前做好存量债务纳入预算管理的清理甄别和上报工作。这项工作市财政近期还将专门安排部署，请有关部门抓好落实。

五、加强领导，确保部门预算编制按时保质完成

各部门要加强领导，精心组织，认真把握和体现各项政策要求，重点抓好工作计划的研究制定，奠定部门预算编制准确性的工作基础。预算编制以部门为主，必须突出部门在预算编制中的主体作用。为保证2015年市级部门预算（草案）及时汇总，各主管部门要在规定的时间内，将审核汇总的部门预算及有关资料，按要求及时报送市财政局有关科室。

同志们，2015年市级部门预算编制工作时间紧、任务重，各部门、各单位要按照本次会议的要求，切实提高思想认识，树立全局观念，恪尽职守，认真工作，确保预算编制真实、准确、完整、合法，确保2015年市级部门预算编制工作顺利完成。

谢谢大家！